Blognya si Sri

November 2, 2009

Resep membuat krisis perbankan yang akut

Sewaktu bailout bank Century masih jadi headline tiap hari di surat kabar, ada komentator di Kompasiana yang bilang gini: “…kalau Century ini kan pemiliknya ngerampok dana nasabah…”. Komentar ini dikomentari dengan sengit oleh komentator kedua (mungkin beliau ini bankir, atau pengawas bank di BI): “…coba jelaskan gimana caranya pemilik bank merampok dana nasabahnya…”.
Saya hampir ketawa baca komentar yang kedua ini. Belum tau ya kalau merampok dana nasabah di bank itu bisa dilakukan tanpa senjata tanpa melepas tembakan atau melukai orang??
The best way to rob a bank is to own one.

Itu bukan kata saya. Itu katanya William K Black (kalau tidak salah, itu judul desertasi PhDnya yang kemudian jadi buku). Orang ini adalah kriminolog yang berspesialisasi di corporate crime.

Kalau “perampokan” terjadi di banyak bank (dianggap biasa) di industri perbankan, negara akan menghadapi krisis perbankan. Biaya yang harus dibayar untuk menangani krisis yang timbul karena praktek semacam itu akan mahal.

Sebenarnya bank bermasalah (kalau cuma satu) atau krisis perbankan (kalau bank bermasalah itu banyak), selalu bisa dilihat setidaknya dari dua sisi: ekonomi dan kriminologi.
Ekonom biasanya akan bilang: ini gara2 “financial liberalization” yang kebablasan; deregulasi perbankan terlalu semangat yang memancing risk taking berlebihan, “unintended effect” peraturan perbankan, dst. Ekonom, biasanya tidak melihat keterkaitan antara “fraud” dan “bank bermasalah atau krisis perbankan”. Oleh kriminolog, ekonom biasanya ditempatkan dalam kubu “fraud minimalist”
Kriminolog, sebaliknya, meyakini bank bermasalah atau krisis perbankan biasanya disebabkan oleh tindak kriminal terencana. Mereka ini akan bilang “itu sih bukan disebabkan oleh deregulasi;tapi fraud”. Kriminolog lebih fokus ke praktek perbankan yang tidak sehat tapi tetap terjadi sampai akhirnya bikin rusak bank. Mereka menamakan diri sebagai kelompok “material fraud”.
Mana yang benar? Mungkin dua-duanya; walaupun tidak semua bank bermasalah pasti ada unsur kriminal.

Menurut saya, krisis perbankan yang akut/ parah itu seperti kue: a man-made disaster; merupakan kombinasi input dari empat hal. Kalau hanya sebagian yang ada, biasanya krisis tidak terlalu mahal. Tapi kalau keempat unsur itu ada, biasanya krisis perbankan yang terjadi parah; bailout atau kerugian negara akan besar. Begini resepnya kalau mau bikin:

Pertama-tama yang dibutuhkan adalah “timing”: waktu yang tepat untuk memanfaatkan industri keuangan, mengeksploitasi segala macam “fasilitas” atau kemudahan yang disediakan regulator bank. Mirip pencuri atau rampok yang mendapat kesempatan karena calon korban lengah. Timing bisa diperoleh secara luas; industri keuangan sedang jadi primadona negara dan didukung atau diproteksi habis-habisan. Tapi, timing bisa juga didapat dalam bentuk lemahnya pengawasan intern, kendali atau manajemen di institusi keuangan/bank itu sendiri.

Kedua, peraturan perbankan yang “lunak” atau sering disebut “deregulasi”: segala macam “boleh”, “ringan”, “mudah”. Regulator bank/pengawas bank tidak perlu korup (tentu lebih “seru” lagi kalau mereka korup dan bisa diatur). Pokoknya semangat deregulasi harus ada mulai dari kasi ijin operasional, sampai penanganan bank bermasalah (diberi keringanan terus menerus untuk menyimpangi peraturan).

Ketiga, mentalitas korup dari pihak terkait dengan operasional bank (profesional): pemilik bank, manajer bank, akuntan, peminjam/pemohon kredit, penegak hukum, dst.

Keempat, peran politisi. Mereka ini “harus” berperan sebagai protektor calon2 kriminal perbankan. Semisal pengawas bank “aneh-aneh” mau bikin aturan yang ketat, mau bongkar ketidakberesan praktek di bank tertentu, politisi ini yang akan memblokir semua upaya itu. Nah kalau komponen yang terakhir ini ada, krisis perbankan akan akut dan mahal. Mengapa? Karena politikus bisa “menghalangi” upaya investigasi apapun, sehingga masalah perbankan dipendam bertahun-tahun. Dengan berlalunya waktu, masalah makin parah, makin kronis. Ketika akhirnya investigasi bisa dilakukan (biasanya setelah ada pergantian politikus), kerusakan sudah sangat parah dan kerugian jadi besar.

Ngawur???
Tidak. Memang tidak semua bank bermasalah disebabkan keempat “bahan” tersebut. Bank bermasalah bisa saja hanya disebabkan oleh bankir/manajemen yang tidak kompeten. Tapi biasanya, seperti yang sudah saya sebutkan, kalau “bahan”nya minim, kerusakan tidak terlalu besar. Semakin minim bahannya, semakin mudah cara penanggulangannya.
Sebaliknya kalau semua komponen ada, biasanya investigasi (akunting maupun kriminal) saja tidak cukup. Kadang sampai harus ganti rezim atau partai yang berkuasa. Saya yakin, dibalik setiap krisis keuangan yang parah/serius, setidaknya tiga dari empat itu selalu ada. Hanya saja, karena tidak semua krisis perbankan di dunia ini dianalisis/diteliti secara komprehensif dan lintas disiplin ilmu, pola baku tidak bisa ditemukan. Akhirnya yang muncul di permukaan hanya pendapat dari ekonomom (fraud minimalist).

Resep yang saya paparkan barusan itu saya dapat dari dongeng krisis Savings and Loan di Amerika…

Begini dongengnya:

Savings and Loan (S&L) di Amerika itu mirip BPR. Bank, tapi terbatas operasinya. Mereka hanya boleh kasi kredit perumahan, dan menghimpun tabungan. Sejarah S&L tidak bisa dipisahkan dari sejarah pemerintah Amerika yang berambisi untuk menyediakan rumah bagi warganya. Itu sebabnya S&L industri punya hubungan erat dengan industri perumahan.
Tadnya S&L beroperasi dalam situasi yang tenang: suku bunga dibikin stabil sama pemerintah Amerika. S&L kasi pinjaman jangka panjang dari dana jangka pendek. Pada masa itu, S&L kebanyakan berbentuk “mutual” (anggotanya ya nasabahnya)

Singkat cerita, sekitar akhir tahun 1970an/ awal 1980an, pemerintah Amerika mengubah kebijakan. Yang mau dibikin stabil inflasinya, bukan suku bunga. Akhirnya suku bunga berfluktuasi. Mulailah S&L ini punya masalah dengan Assets Liability Management mereka. Soalnya kalau mereka terlanjur “lock in” di penanaman jangka panjang dengan suku bunga rendah, padahal suku bunga dana di pasar sudah lebih tinggi, S&L akan rugi. Sebagai gambaran, tahun 1981, 85% S&L Amerika merugi, tapi likuidasi hanya dilakukan terhadap S&L yang betul2 jelek. Sebagian besar S&L yang mengalami kesulitan keuangan, bermodal negatif, di merger. (Mengapa yang jelek tidak dilikuidasi? Karena politik sangat berperan di masalah S&L. Baca saja terus.)

Sejarah S&L yang identik dengan industri perumahan membuat industri ini memiliki asosiasi (S&L League) yang sangat berpengaruh di Kongres Amerika. Karena waktu itu banyak S&L zombie (mati tidak hidup juga tidak), mulailah ada usulan2 (lobi2 ke Kongres Amerika) untuk melakukan “sesuatu” (=deregulasi) supaya S&L ini bisa punya opsi bisnis lebih banyak dan melonggarkan standar akuntansi untuk S&L. Deregulasi yang dilakukan antara lain: mengijinkan S&L berbentuk korporasi (bukan lagi mutual); diijinkan ambil dana di money market; diijinkan menanamkan dana di real estate. Intinya S&L diijinkan untuk memperluas bisnis, keluar dari bisnis tradisional mereka.
Deregulasi yang diterbitkan tahun 1982 memang terlihat mampu memperbaiki kinerja S&L karena jumlah S&L yang mendapat bantuan dari FSLIC (Federal Savings and Loan Insurance Corporation) berkurang. Apalagi suku bunga turun sehingga meringankan beban S&L dibandingkan tahun-tahun sebelumnya. Akan tetapi deregulasi juga membawa konsekuensi.

Apa yang terjadi?

Masuklah gelombang “petualang” ke industri S&L: orang-orang yang melihat peluang mengeksploitasi uang masyarakat dengan memanfaatkan deregulasi dan kemudahan standar akuntansi. Sejak deregulasi, banyak S&L berbentuk korporasi (stock-owned). Bahkan yang tadinya berbentuk mutual berubah jadi korporasi. Mengapa? Dengan bentuk hukum korporasi, pemilik S&L punya kewajiban terbatas sebesar saham mereka di S&L. Kalau ada apa2 yang merugikan, pemilik dan bankir hanya kehilangan investasi mereka di S&L. Lain halnya dengan bentuk usaha mutual: kalau ada apa2 nasabah sekaligus pemilik (kadang juga ikut mengelola) ikut rugi. Banyak dongeng yang menceritakan, S&L berbentuk korporasi cenderung gila-gilaan dalam menanamkan dana nasabah. Mereka memanfaatkan peluang untuk menggeser resiko investasi ke lembaga asuransi.

Deregulasi juga memungkinkan negara2 bagian mengeluarkan ijin operasional untuk S&L (dan diperiksa/diawasi oleh pengawas negara bagian). Banyak pemilik S&L yang lebih suka minta lisensi di negara bagian, terutama California, Florida dan Texas. Aturan2 S&L di negara2 bagian lebih lunak dan agresif dari aturan2 pemerintah federal, terutama di tiga negara bagian itu. Sehingga tidak mengherankan kalau pada akhir 1980an / awal 1990an, banyak S&L bangkrut di California, Florida dan Texas. Konon kerugian terbesar juga berasal dari S&L yang ditutup di tiga negara bagian itu.

Ekonom, seperti yang telah disebut sebelumnya, menyebut efek deregulasi ini sebagai “unintended consequences”. Tapi, tidak demikian halnya dengan kriminolog atau setidaknya ekonom yang menganalisis dari sisi politik. Salah satu inisiator deregulasi, St Germain (ketua Komite Perbankan), dikenal dekat sekali dengan lobiis S&L. Tidak heran kalau akhirnya pada tahun 1988 ybs kena sanksi karena konflik kepentingan dan etika. Tapi tidak berapa lama kemudian ybs muncul lagi di Kongres sebagai…lobiis S&L.

Mengapa politikus Amerika ( anggota Kongres) sangat mendukung S&L? Jawabnya, selain karena pengaruh asosiasi S&L yang sangat kuat, anggota Kongres sangat tergantung pada konstituen. Pemilik S&L (biasanya juga memilik jaringan bisnis dengan pengusaha properti) merupakan salah satu konstituen yang penting bagi politikus Amerika waktu itu, supaya mereka bisa terpilih lagi. Konon waktu itu, mayoritas politikus Amerika menerima fasilitas dalam berbagai macam bentuk dari pemilik S&L. Akibatnya, tidak heran kalau peraturan/undang-undang yang disetujui oleh Kongres adalah peraturan yang bersifat liberalisasi industri S&L. Sampai-sampai ketua Kongres Amerika Jim Wright dari Texas (negara bagian yang banyak S&L bermasalah) waktu itu memiliki semboyan, “no forebearance, no legislation”. (Sekedar catatan, parlemen Amerika menganut dua kamar: the House dan Senate. Kalau partai mayoritas di dua kamar itu tidak sama, undang-undang susah dilegislasi).

Lembaga pengawas S&L akhirnya seperti “anak tiri” karena dukungan tidak sepenuhnya didapat. Misalnya, dana tambahan untuk merekapitalisasi FSLIC tidak juga disetujui oleh Kongres karena lobi kuat dari pemilik S&L zombie. Pemilik S&L yang bermasalah lebih suka FSLIC tidak punya uang. Kalau lembaga penjamin S&L dapat amunisi yang memadai, S&L mereka akan dilikuidasi. Ketika akhirnya FSLIC dapat uang, Kongres menetapkan restriksi dalam penggunaannya dan jumlah yang diberi tidak sebesar yang diminta. (FSLIC akhirnya dilebur ke dalam FDIC karena modal tidak mencukupi untuk menanggung S&L yang bangkrut.)

Selain itu, Kongres mengurangi anggaran operasi FHLBB (Federal Home Loan Bank Board), lembaga pengawas S&L. Entah kebetulan atau direkayasa, pada masa 1980-1990, jumlah pengawas/pemeriksa S&L tidak sebanding dengan jumlah S&L yang diawasi. Sebagai contoh, ditengah-tengah banyak S&L diketahui bermasalah, kantor pemeriksa/pengawas dipindah dari Little Rock ke Dallas. Akibatnya banyak personel pengawas yang mengundurkan diri. Mereka yang berkantor di Dallas akhirnya adalah pengawas/pemeriksa yang kurang pengalaman. Ini dibilang ikut berkontribusi pada parahnya krisis S&L waktu itu.
Tapi ada juga pendapat, rergulator tidak sepenuhnya mendapat dukungan karena mereka awalnya memberikan paparan yang keliru kepada anggota Kongres. Awalnya, regulator S&L berpendapat, masalah di industri itu temporer dan kasuistis. Mungkin untuk menyenangkan politisi. Tapi karena lama-lama masalah betul2 gawat, supaya tidak disalahkan kalau ada apa2, posisi regulator berubah. Mereka mulai bilang krisis S&L serius. Sayang, banyak yang tidak percaya.

Dengan kondisi politik dan ekonomi seperti itu, tidak heran kalau praktek perbankan yang tidak sehat banyak terjadi. Di Texas, misalnya, dari 193 sampel kasus kriminal S&L, 190 kasus dilakukan oleh insider (pemilik dan bankir). Kejahatan perbankan yang dilakukan orang dalam ini (sample, di Texas) merugikan negara USD1 milyar dari total USD1.6milyar.
Dongeng mengenai krisis S&L banyak menyebut praktek “hot deals”, “looting”, dan “covering up”. Semuanya berkaitan dengan rekayasa penjualan properti dan rekayasa pembukuan yang dilakukan profesional. Praktek “hot deals” yang biasa dilakukan adalah “land flipping”. Contohnya begini: A jual properti ke B seharga USD 1juta, dibiayai dengan kredit. B lalu jual kembali properti yang sama seharga USD 2 juta ke A juga dibiayai dengan kredit. B lunasi hutangnya USD 1 juta, dan dapat “untung USD 1 juta” yang dibagi 2 dengan A. Sementara A default, dan S&L yang membiayainya rugi USD 1 juta.
Ada lagi praktek yang disebut “daisy chain” atau “reciprocal lending”. Insider di dua atau lebih S&L saling memberi pinjaman untuk menghindari “batas maksimum pemberian kredit pada pihak terkait”. Konon di Texas skema “daisy chain” bisa melibatkan 74 partisipan yang terdiri atau berasal dari semua S&L yang insolven di negara bagian tersebut.
Karena profesional dan pemilik S&L “mudah sekali” mencetak laba, praktek yang juga biasa ditemukan adalah “looting”. Profesional/ bankir menghargai “kinerja”nya berlebihan dalam bentuk bonus dan fasilitas yang besar.
Berbagai macam aneh2 yang dilakukan oleh pemilik dan profesional S&L ditutupi dengan membuat transaksi fiktif atau beberapa versi pembukuan (“covering up”).

Itu sebabnya, kalau kriminolog mendongeng mengenai praktek-praktek yang terjadi di era S&L crisis, mereka selalu menggunakan istilah “controlled fraud”, “collective embezzlement” atau “corporate as a weapon”. Maksudnya, pemilik dan bankir melakukan praktek itu (=tindak kriminal) dengan sadar dan terencana. Artinya, tidak ada pengaruh dari faktor ekonomi makro (waktu itu harga minyak jatuh sehingga seolah S&L yang bermasalah terakumulasi di negara bagian penghasil minyak). Ekonom, sebaliknya, tidak melihat faktor kriminal dibalik krisis S&L. Mereka percaya, risk taking berlebihan merupakan upaya untuk survive; dilakukan untuk menyikapi faktor eksternal atau faktor di luar kendali profesional dan pemilik.

Di Indonesia…??
Negeri ini termasuk “beruntung” karena punya banyak ekonom, tapi tidak terlalu banyak kriminolog macam William K Black. Kalau banyak kriminolog, label “fraud” sudah bertebaran sebelum krisis monter terjadi; ditempelkan mungkin di banyak bank.

Hal yang amat mirip dengan S&L Amerika terjadi di Indonesia pada dekade 1990an. Jadi ini seperti virus yang pindah tempat dari Amerika ke Indonesia. Orang biasanya hanya menyoroti BLBI yang digelontorkan dalam jumlah mencengangkan untuk mengatasi bank-bank yang terimbas krisis moneter.
Tapi bahan-bahan sebetulnya sudah “diakumulasi” sejak tahun 1988. Deregulasi perbankan tahun 1988, membuat yang punya duit tiba2 bikin bank atau beli bank pasar. Mereka yang berduit ini “ironisnya” adalah mereka yang sudah dapat privilege atau kemudahan dari pemerintah (dalam bentuk deregulasi sektor non keuangan) di periode sebelumnya. Tiba2 banyak pengusaha jadi konglomerat dengan sekian banyak perusahaan karena secara tidak langsung dapat dana murah dari masyarakat.
Pengawas/pemeriksa BI tidak bisa imbangi jumlah bank yang terus2an tumbuh tiap tahun (baru kira2 tahun 1993-1995 melambat). Kombinasi timing, peraturan perbankan yang lunak, “insider abuse” mengakibatkan banyak terjadi praktek tidak sehat di perbankan Indonesia. Banyak kasus pelanggaran batas maksimum pemberian kredit, kredit fiktif, dst. Tidak heran kalau banyak kredit macet. Mulailah bank bermasalah satu2 terungkap. Ada yang hanya melibatkan profesional (kasus bank Duta, bank Suma). Adalagi yang pakai politisi (bank Bapindo) bahkan kerabat “the first Family” (antara lain bank Yama, Andromeda, Utama, Jakarta, Surya, Subentra).
Empat unsur untuk bikin “kue” krisis perbankan akut terpenuhi, yang “matang” pada tahun 1997.

Bagaimana dengan bank Century?

Episode bank Century ini bisa dibagi dua: Periode sebelum bailout dan pada saat bailout. Dengan menggunakan kerangka pikir seperti yang dipaparkan, sebelum menerima bailout (antara 2004-2008), yang ada “hanya” unsur forbearance (pemberian keringanan) dari pengawas bank; dan ditambah profesional bank yang korup. Si pemilik (investor baru) mungkin mengambil kesempatan/timing dengan ambilalih bank jelek. Mungkin karena mereka tau kalau ada apa2 paling yang pusing pengawas/pemeriksanya dan yang nanggung pemerintah Indonesia. Unsur politisi (saat merger tiga bank) sepertinya tidak ada. Selain itu tidak ada berita bahwa forbearance diberikan karena ada telpon/surat/memo sakti dari politikus Indonesia.

Jadi, kalau benar begitu, bank Century ini bank bermasalah yang tidak parah. Tentu saja istilah “bank bermasalah yang tidak parah” tidak berarti investigasi menyeluruh tidak perlu dilakukan. Maksud saya, kasus Bank Century ini seperti kasus Enron atau Orange County atau Barings Bank. Inti ceritanya adalah: salah urus, kelengahan pengawas, dan kriminal.
Menyikapinya dengan wajar saja: marah boleh, jengkel boleh, tapi tidak perlu histeris (lalu happy trigger dan menuduh kesana sini). Demikian pula BI die-harder: kalau ndak terima pengawas bank di BI jadi olok-olok, tunjukan saja buktinya (bukan testimoni bankir) bahwa pengawasan bank Century sudah dilakukan all out (sudah sesuai teori, sesuai best practice, dst).

Seandainya Bank Century berakhir awal 2008, solusinya waktu itu likuidasi dengan dana dari LPS untuk ganti uang nasabah. Masalah fraud, forbearance dari pengawas mungkin tidak akan pernah terungkap.
Tapi bank ini bernasib baik; dia di bailout. Pada saat bailout, uang penyelamatan bengkak dari dari sekitar 1 T menjadi 6.7T.
Nah, kalau mau histeris, silakan di bagian/episode “bailout” ini. Mengapa? Penjelasan dari pihak pengawas sangat minim, padahal pertanyaan banyak sekali. Apalagi setelah aneh2 yang terjadi pra bailout diberitakan. Publik akhirnya tau, ada tindak kriminal, ada penyimpangan peraturan yang sengaja diberikan. (Siapa bilang bailout Century tidak ada hikmahnya?)
Hanya saja, histeris jangan lama-lama. Toh audit BPK sudah berakhir (katanya, selesai tanggal 23 November 2009). Jadi, menurut saya, tidak ada gunanya juga bikin “investigasi tandigan” (=mengarang dan nuduh-nuduh) tanpa pernah pegang dokumen2 asli bank Century dan bailoutnya.

Saya berharap laporan BPK sudah memadai untuk menjawab pertanyaan2 anggota Dewan yang sudah sepakat mengajukan angket. Dengan demikian, kasus ini (kalau dianggap perlu) bisa masuk ke babak berikutnya, yaitu ke KPK atau kepolisian.

Sri

Disarikan dari kumpulan resep:

http://www.fdic.gov/bank/Historical/s&l/
http://www.erisk.com/learning/casestudies/ussavingsloancrisis.asp
http://digital.upbatam.ac.id/elibrary/Library/Financial/Esty_Organizational.pdf
http://scolarite.sciencespobordeaux.fr/IMG/pdf/Thompson_-_Mediated_corruption_APSR_1993.pdf
http://hoohila.stanford.edu/workingpapers/getWorkingPaper.php?filename=E-90-22.pdf
http://people.hofstra.edu/A_Sinan_Cebenoyan/sinan-pubs/restat-1993.pdf
http://www.springerlink.com/content/g7224307lv07tk81/
http://74.125.155.132/scholar?q=cache:VBqwMyK5S6gJ:scholar.google.com/&hl=en&as_sdt=2000

http://www.pbs.org/moyers/journal/04032009/watch.html

Leave a Comment »

No comments yet.

RSS feed for comments on this post. TrackBack URI

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Create a free website or blog at WordPress.com.

%d bloggers like this: