Blognya si Sri

October 26, 2009

LPS dan bank Century:mimpi menjaga stabilitas sistem perbankan

Akhirnya BPK menyelesaikan audit Bank Century (tepatnya 70% selesai). Anwar Nasution pada hari serah terima jabatan sempat memaparkan keterlibatannya sewaktu menjabat DGS di BI. Intinya, menurut Anwar, tiga bank itu (yang akhirnya jadi bank Century) memang sudah bermasalah dari awal (tahun 2004). Tapi pejabat pengawas bank di BI waktu itu yakin akan bisa mengendalikan bank. Beberapa waktu kemudian diketahui ada surat berharga yang macet. Pengklasifikasian macet ini ditunda, diberi toleransi oleh pejabat pengawas BI.
 
Nampaknya, masalah2 ini tidak bisa diselesaikan antara tahun 2004-2007. Dengan kata lain, pengawas BI mengetahui ada “bom waktu” di portfolio mereka. Tahun 2008 krisis keuangan yang berawal di Amerika menular ke Indonesia. Bank Century kesulitan likuiditas; BI memberi label “beresiko sistemik”, dialihkan dan diselamatkan oleh LPS dengan harga 6.7 trilyun. Setelah penyelamatan yang menyulut kontroversi ini, bagaimana seharusnya peran/keterlibatan LPS dalam pengawasan, pemeriksaan, penyehatan bank?

Ribut-ribut bailout bank Century (Mutiara) hanya menyoroti dua pihak yaitu pemerintah (Departemen Keuangan) dan Bank Indonesia (pengawas bank). Padahal ada satu lagi pihak yang penting untuk dibahas, tapi tidak terlalu banyak dibicarakan, yaitu: LPS (Lembaga Penjamin Simpanan).
LPS resmi terbentuk dengan UU no 24 bulan September 2004. Menurut UU ini, salah satu tugas LPS adalah “aktif memelihara stabilitas sistem perbankan sesuai dengan kewenangannya”. Caranya antara lain: merumuskan kebijakan penanganan bank gagal baik yang beresiko sistemik maupun yang tidak beresiko sistemik. Untuk melaksanakan tugasnya, LPS diberi macam2 wewenang, antara lain: mendapatkan data simpanan nasabah, data kesehatan bank, laporan keuangan bank, laporan hasil pemeriksaan. LPS juga berwenang melakukan rekonsiliasi/konfirmasi/verifikasi data2 tsb.

LPS setau saya selalu minta tingkat kesehatan bank yang akan jadi anggota. Mestinya, bank Century waktu akan mendaftar sebagai anggota LPS juga menyerahkan tingkat kesehatan. Tapi karena ada toleransi2 / forbearance yang diberikan pengawas BI (surat berharga tidak diklasifikasikan macet), tingkat kesehatan bank Century jadi lebih baik dari yang sebenarnya.
Dengan berlalunya waktu, nampaknya BI tidak menginformasikan kepada LPS kondisi bank Century yang sebenarnya (konon ada penambahan modal yang tidak/belum disetor, ada kesepakatan yang tidak dipenuhi, dst). Informasi yang tidak diberikan utuh kepada LPS membuat LPS tidak dapat membuat skenario kebijakan/pelaksanaan bank gagal untuk bank Century. Sampai akhirnya ada krisis keuangan global dan pengawas bank di BI menggolongkan bank Century sebagai bank gagal dengan resiko sistemik. Karena menurut UU LPS bank gagal beresiko sistemik harus diselamatkan, keluarlah 6.7 trilyun untuk Century.

 

Ada beberapa hal yang menarik pada UU LPS ini.

Pertama, ada definisi “bank gagal” tapi tidak ada definisi/kriteria/protokol penetapan bank dengan “resiko sistemik”. Bank gagal didefinisikan sebagai “bank yang mengalami kesulitan keuangan; membahayakan kelangsungan usahanya; tidak dapat disehatkan lagi oleh lembaga pengawas bank (dlm hal ini BI)”. Bank gagal bisa “bank beresiko sistemik” bisa juga tidak memiliki resiko sistemik.

Seandainya saja definisi “bank gagal” ini diterapkan ke Century sejak awal 2005, mungkin tidak akan ada cerita bailout seharga 6.7 trilyun itu karena Century mestinya tidak akan diklasifikasikan “beresiko sistemik”. Entah kenapa hal itu tidak dilakukan walaupun pihak bank berkali-kali tidak dapat memenuhi komitmen mereka (lihat penjelasan UU LPS mengenai penyelesaian bank gagal). Juga tidak jelas sampai sekarang, kenapa akhirnya bank Century digolongkan sebagai “bank beresiko sistemik”; selain dalih (mengingat kondisi industri keuangan waktu itu), kalau ditutup akan ada 23 bank lain yang kena rush nasabah. Istilah “resiko sistemik” akhirnya jadi istilah karet yang bisa ditekuk sesuai dengan kemauan pengawas bank (mungkin sekaligus untuk menakut-nakuti orang yang meragukan penilaian/kebijakan pengawas bank di BI).

Mengenai “resiko sistemik”, saya ingin membandingkan dengan FDICIA (FDIC-Improvement Act: Undang-undang FDIC yang diperbaiki) . Di Amerika, FDIC harus menggunakan konsep “least cost resolution” dalam menangani penutupan bank. Kecuali kalau bank yang ditangani adalah bank “beresiko sistemik”. (Banyak orang di Amerika yang mengkaitkan “sistemik” pada FDICIA dengan kebijakan “too big to fail”: bank sistemik hampir pasti bank besar). Kalau ada bank yang diklasifikasikan “sistemik”, least cost resolution tidak berlaku. Bank harus diselamatkan.

Tapi, penggolongan “bank beresiko sistemik” ada syaratnya: 2/3 pimpinan FDIC dan 2/3 pimpinan Federal Reserve harus sepakat bahwa penggunaan least cost resolution akan berdampak buruk bagi kondisi ekonomi dan stabilitas keuangan. Setelah sepakat, pimpinan FDIC dan Fed menulis surat ke Departemen Keuangan yang akan konsultasi dengan Presiden Amerika. Kesepakatan/keputusan penggolongan “sistemik” juga akan dievaluasi/diawasi/diperiksa oleh GAO (General Accounting Office, semacam BPK nya Amerika).

Sejak FDICIA diterbitkan tahun 1991, klausul pengecualian “least cost resolution” baru dipakai pada saat krisis keuangan global barusan. (=di Amerika, tidak mudah menggolongkan bank sebagai “beresiko sistemik”). Bahkan pada saat krisis keuangan 2007/2008 pun, tidak semua bank besar yang gagal digolongkan sebagai “sistemik”. Ada yang dibantu, ada yang dilikuidasi.

Pada UU LPS, “bank beresiko sistemik” dibahas dalam konteks penanganannya. Bukan bagaimana resiko sitemik itu sampai “dilabelkan” oleh pengawas bank, atau (mungkin) komite kestabilan sistem keuangan. Karena protokol “pemberian label” tidak ada, ketika yang harus dikasi label adalah bank macam Century, terjadi debat bertele-tele antara anggota KKSK. Saya jadi membayangkan seandainya saja waktu itu ada protokol “systemic risk” macam FDICIA di UU LPS…

Kedua, undang-undang LPS banyak membahas mengenai penanganan bank kalau diselamatkan dan kalau tidak diselamatkan (pasal 21-61). Tapi sedikit sekali membahas mengenai mekanisme kerjasama antar lembaga terkait dalam safety net system (misalnya dengan pengawas bank) untuk menangani bank gagal (hanya ada 2 pasal, yaitu pasal 6 dan 7).

Menurut saya, dilihat dari minimnya hak untuk mendapatkan data yang akurat dan tepat waktu, LPS ini sebenarnya “hanya” difungsikan sebagai “pay box” (juru bayar kalau ada likuidasi bank). Tapi tugas yang dibebankan ke LPS lebih dari sekedar “pay box”: LPS diberi tugas untuk intervensi bank dalam bentuk pengambilalihan (bank gagal). Intervensi bank (sebelum jadi bank gagal) untuk mencegah kerugian/biaya yang lebih besar tidak dapat dilakukan. Dengan kata lain, intervensi yang bisa dilakukan LPS adalah “ex post” bukan “ex ante”. Merujuk ke dongeng2 lembaga asuransi deposito, “pay box” dengan tugas tambahan sering disebut sebagai “pay box plus system” atau “least cost resolution system”.

Karena LPS tidak dapat melakukan intervensi “ex ante”, tugas ini seharusnya dilakukan pengawas bank (karena mereka memiliki data yang lebih lengkap). Dalam kasus bank Century (Mutiara) nampaknya tidak ada “goodwill” untuk melakukan intervensi “ex ante” (sebelum bank betul-betul insolven). Dengan kata lain, pengawas bank di BI “membiarkan” kerugian LPS (dalam bentuk bailout) jadi besar.

Bagaimana sebetulnya “best practice” penyelenggaraan asuransi deposito?

Pada bulan Juni 2009, Bank for International Settlements di Swis bersama-sama dengan International Association of Deposit Insurer menerbitkan Core Principles for Effective Deposit Insurance System. Ada 18 prinsip supaya asuransi deposito efektif; tapi yang relevan untuk dongeng kali ini ada 5: prinsip ke-3 (mandate), ke-4 (power), ke-6 (relationship with other safety net participants), ke-15 (early detection and timely intervention and resolution), dan ke-16 (effective resolution process).
Prinsip ke-3 dan 4: lembaga asuransi harus diberi mandat yang spesifik, dan harus ada konsistensi antara tujuan (public policy objective) kewenangan (power) dan tanggung jawab (responsibility); selain itu, lembaga asuransi deposito juga harus diberi kewenangan memadai untuk melaksanakan mandat yang diberikan. Konsistensi ini yang nampaknya kurang di UU LPS 2004.
LPS diminta “aktif memelihara stabilitas sistem perbankan (sesuai dengan kewenangannya)”; dengan demikian mestinya lembaga ini punya cara lebih dari sekedar “merumuskan kebijakan penanganan bank gagal…”. Apalagi kalau dicermati, definisi “bank gagal” adalah bank yang sudah tidak bisa lagi disehatkan oleh pengawas bank. LPS menghadapi resiko bangkrut kalau bank yang gagal ini bank besar dan deposito yang harus diganti/dibayarkan lebih besar dari persediaan dana LPS. Siapa yang akan bailout LPS? Mestinya pemerintah Indonesia. Tapi apa yang akan terjadi dengan “stabilitas keuangan” kalau sampai terjadi? (Lembaga asuransi deposito bisa bangkrut karena terlalu banyak bank gagal; dan itu sudah terjadi di Amerika pada tahun 1990an).
Itu sebabnya, menurut saya, LPS mestinya mendapat informasi tepat waktu dan akurat mengenai bank yang jadi anggotanya; juga memiliki kewenangan untuk “melakukan sesuatu” atas informasi yang diterimanya tanpa harus minta ijin dari/diajak oleh pengawas bank.(Ada dongeng bahwa kewenangan lembaga asuransi deposito untuk memutuskan mengintervensi bank dan mencabut keanggotaan bank peserta asuransi deposito memiliki hubungan positif dengan kestabilan sistem perbankan).

Prinsip ke-6, 15, 16: LPS dan BI baru mem-formalkan berbagi informasi setelah kejadian bank Century. Konon dalam MoU antara LPS-BI, informasi yang akan dibagi oleh BI adalah stress testing. Saya berharap semoga saja stress testing ini disajikan bukan dalam bentuk agregat tapi untuk tiap individu bank. Kalau dalam bentuk agregat tidak akan terlalu berguna. Dengan data agregat, bagaimana LPS bisa menilai atau menganalisa potensi biaya/kerugian yang akan timbul kalau bank tertentu (individual bank) ditutup atau harus diselamatkan?

Perkembangan terakhir dalam MoU ada usulan melibatkan LPS dalam pemeriksaan “bank dalam pengawasan khusus”. Menurut saya, walaupun LPS punya informasi akurat dan tepat waktu mengenai kondisi bank, ikut memeriksa bank, semuanya akan percuma tanpa kewenangan untuk ikut menentukan strategi penyehatan bank (early intervention). Celakanya, BI sebagai pengawas bank (pihak yang mestinya bisa intervensi dini pada bank yang mulai bermasalah) nampaknya tidak memiliki strategi atau protokol penyehatan bank dalam bentuk “prompt corrective action”.
 

 Kalau LPS juga diberi kewenangan yang lebih besar untuk melakukan early intervention (misalnya), inkonsistensi antara tugas dan perangkat yang dimiliki LPS bisa dikurangi. Tapi UU LPS mungkin harus diubah (tidak lagi cukup dengan nota kesepakatan). Hal ini disebabkan, fungsi LPS tidak lagi sekedar “pay box plus” tapi jadi “risk minimizer” (meminimalkan resiko lembaga). Sebaliknya kalau LPS betul2 hanya akan difungsikan sebagai “juru bayar”, impian2 yang berkaitan dengan peran LPS untuk “aktif menjaga stabilitas sistem perbankan” mestinya disesuaikan atau direduksi.

Sept 20, 2009:Sri

Referensi:

 http://www.lps.go.id/v2/data/peraturan/UU%2024%202004.pdf
http://www.lps.go.id/v2/data/peraturan/Penjelasan%20UU%2024.pdf
http://bisniskeuangan.kompas.com/read/xml/2009/10/22/13432624/bi.lps.dapat.periksa.bank

IADI best practice and survey:
http://www.bis.org/publ/bcbs156.pdf
http://www.iadi.org/countrydiinfo.xls
http://www.iadi.org/docs/Guidance_Bank_Resol.pdf

Types of Deposit Insurance:
http://www.div.gov.vn/EN/Presentations/Risk_Minimizer_Model_Frederick.ppt
http://140.117.75.203/program/FullPaper/022-1459113975.pdf

Paper:

http://167.176.17.84/bank/analytical/banking/2001sep/br2001v14n1art1.pdf

http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/IW3P/IB/2006/05/11/000016406_20060511121345/Rendered/PDF/wps3920.pdf

 

Leave a Comment »

No comments yet.

RSS feed for comments on this post. TrackBack URI

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

Create a free website or blog at WordPress.com.

%d bloggers like this: